Институт управления городскими территориями в России прошел сложный эволюционный путь: от княжеских наместников и воевод до современных глав муниципальных образований и сити-менеджеров․ Понятие «управляющий городом» не является строго зафиксированным в современном законодательстве единым термином, однако оно отражает суть исполнительной власти на местном уровне на протяжении веков․
I․ Довоевой период (XVI – XVIII вв․)
В XVI–XVIII вевах управление городами концентрировалось в руках назначаемых центральной властью чиновников․ Город делился на две части: собственно город (крепость, детинец) и торгово-ремесленный посад․
- Наместники и воеводы: В древнейший период управление сосредоточивалось в руках наместников, назначавшихся князьями из лиц княжеского происхождения или высшего сословия․ С укреплением централизованного государства их сменили воеводы, военные и административные главы уездов и городов․
- Расширение полномочий: Со временем за воеводами закрепились широкие полномочия в земельной, финансовой и иных отраслях управления, распространявшиеся не только на город, но и на прилегающий уезд․
- Градоначальники (XVIII в․): В ходе губернской реформы 1775 года и последующих преобразований появился институт градоначальников — должностных лиц с правами губернатора, управлявших градоначальством (городом с прилегающими землями, выделенным из губернского подчинения в особую административно-территориальную единицу)․
II․ Россия XIX – начала XX вв․
В имперский период система управления городами продолжала реформироваться․
- Городская дума и управа: По Уставу 1870 года вводилась выборная городская дума и исполнительный орган, городская управа во главе с городским главой․ Глава города избирался думой и утверждался губернатором․
- Особые режимы: В столицах (Санкт-Петербурге, Москве) и ряде других крупных городов действовали особые уставы, где верховное управление принадлежало генерал-губернаторам или градоначальникам, ляемым императором․
III․ Советский период (1917 – 1991 гг․)
После Октябрьской революции институт наместничества был упразднен․ Власть перешла к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов․
- Исполнительными органами становились исполнительные комитеты (исполкомы) Советов депутатов трудящихся․
- Руководителем исполкома был председатель, фактически выполнявший функции главы города․
- Назначение происходило по партийной номенклатуре, формально — выбором Совета․
IV․ Современная Российская Федерация
Согласно Конституции РФ 1993 года и Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно․ Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти․
Модель «Мэр – Совет» (Прямые выборы)
Наиболее распространенная модель до 2015 года и сохраняющаяся во многих субъектах․ Глава муниципального образования (мэр) избирается населением напрямую․ Он возглавляет администрацию города и отвечает за решение текущих задач, социально-экономическое развитие территории․
Модель «Совет – Менеджер» (Сити-менеджер)
За рубежом широко распространена система совет – менеджер․ В России она получила развитие в 2000-х – 2010-х годах․
- Суть модели: Представительный орган (городской совет/дума) и мэр (председатель совета) по контракту нанимают профессионального чиновника — городского управляющего (сити-менеджера)․
- Разделение функций: Сити-менеджер осуществляет руководство городской администрацией, решает текущие хозяйственные и организационные вопросы․ Разработка длительной стратегии развития, церемониальные функции и связь с вышестоящими органами власти остаются за мэром (председателем совета)․
- Правовая природа: Отношения строятся на трудовом договоре (контракте), что подразумевает высокую профессиональную ответственность и возможность расторжения договора за неудовлетворительные результаты работы․
Глава администрации (управы) — назначаемый пост
В рамках модели «Совет – Исполнительный орган», где глава не избирается народом, а назначается представительным органом на конкурсной основе, руководитель администрации часто де-факто выполняет роль городского управляющего․
V․ Особенный статус Москвы и городов федерального значения
Москва — столица России, город федерального значения, административный центр Центрального федерального округа․ Управление Москвой осуществляется Мэром Москвы и Правительством Москвы․ Мэр Москвы избирается гражданами города на 5 лет․ В структуре управления выделяются prefectы (управляющие административными округами), назначаемые Мэром Москвы․ Они координируют работу органов исполнительной власти в пределах административных округов․
VI․ Терминологическая путаница и кроссвордные определения
В бытовом понимании и в энциклопедиях (например, для кроссвордов) под «Управляющим городом в России (6 букв, на М․․․А)» часто подразумевается слово МЭР (3 буквы) или ГРАДОНАЧАЛЬНИК (исторический термин)․ Однако в профессиональной юридической лексике точнее оперировать понятиями:
- Глава муниципального образования (высший должностное лицо МО)․
- Глава администрации (управы) муниципального образования (руководитель исполнительно-распорядительного органа)․
- Городской управляющий (сити-менеджер) (наемный профессиональный менеджер)․
- Префект административного округа (для городов федерального значения)․
История института управляющего городом в России демонстрирует переход от строгой вертикали назначаемой власти (воеводы, градоначальники) к моделям местного самоуправления с элементами выборности и профессионального менеджмента․ Современное законодательство предоставляет субъектам РФ право устанавливать структуру органов местного самоуправления, что позволяет сочетать демократическую легитимность (выборы мэра) с профессиональной эффективностью управления (институт сити-менеджера)․ Ключевой задачей остается обеспечение качества городской среды и благополучия горожан, независимо от названия должности руководителя․