Основой правового регулирования налоговых отношений в Российской Федерации является Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ). Ключевым нормативным актом, определяющим структуру, иерархию и состав нормативных правовых актов в сфере налогообложения, является Статья 1 НК РФ. Именно эта статья дает исчерпывающее определение того, что такое «законодательство о налогах и сборах», из каких уровней оно состоит и как взаимодействуют между собой федеральные, региональные и местные нормативные акты.

Структура законодательства РФ о налогах и сборах (Ч. 1 ст. 1 НК РФ)

Согласно пункту 1 статьи 1 НК РФ, законодательство Российской Федерации о налогах и сборах имеет двухуровневую структуру и состоит из:

1. Налогового кодекса Российской Федерации — основного систематизирующего акта, устанавливающего общие принципы, порядок введения, изменения и отмены налогов, права и обязанности участников налоговых отношений, формы контроля и ответственность.
2. Федеральных законов о налогах, сборах, страховых взносах, принятых в соответствии с НК РФ. Эти законы устанавливают конкретные элементы налогообложения (объект, налоговая база, ставка, сроки уплаты и т.д.) для каждого конкретного федерального налога (НДС, НДФЛ, налог на прибыль, акцизы и др.), а также регулируют вопросы страховых взносов.

Важно: Никакие иные акты (указы Президента, постановления Правительства, приказы министерств, письма ФНС) не могут входить в состав законодательства РФ о налогах и сборах. Они являются подзаконными актами и должны соответствовать Кодексу и федеральным законам.

Компетенция Налогового кодекса (Ч. 2 ст. 1 НК РФ)

Пункт 2 статьи 1 перечисляет исключительные вопросы, которые регулируются только Налоговым кодексом. Федеральные законы о конкретных налогах не могут противоречить этим положениям и не могут дублировать их. К таким вопросам относятся:

• Система налогов и сборов, страховые взносы и принципы их обложения;
• Виды налогов и сборов, взимаемых в РФ (перечень федеральных, региональных и местных налогов);
• Основания возникновения, изменения, прекращения и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов;
• Принципы установления, введения и прекращения действия налогов субъектов РФ и местных налогов (рамки для регионального и муниципального регулирования);
• Права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений;
• Формы и методы налогового контроля (камеральные и выездные проверки, запрос объяснений, учет и т.д.);
• Ответственность за совершение налоговых правонарушений (штрафы, пени, административная и уголовная ответственность);
• Порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц (административный и судебный порядок).

Действие Кодекса в отношении сборов и страховых взносов (Ч. 3 ст. 1 НК РФ)

Пункт 3 устанавливает, что действие НК РФ распространяется на отношения по установлению, введению и взиманию сборов и страховых взносов только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено настоящим Кодексом. Это означает, что общие принципы (сроки исковой давности, порядок обжалования, общие права и обязанности) применяются к сборам и взносам, но специальные режимы (например, налоговые режимы) — только при прямой ссылке в Кодексе.

Законодательство субъектов РФ о налогах и сборах (Ч. 4 ст. 1 НК РФ)

Региональный уровень законодательства формируется в строгих рамках, установленных федеральным центром. Согласно пункту 4, законодательство субъекта РФ о налогах и сборах состоит исключительно из законов субъекта РФ о налогах, принятых в соответствии с НК РФ.

Нормативные акты муниципальных образований (Ч. 5 и 5.1 ст. 1 НК РФ)

Местное налоговое законодательство представлено нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (пункт 5). Они принимаются в соответствии с НК РФ и регулируют местные налоги (земельный налог, налог на имущество физических лиц, торговый сбор).

Пункт 5.1 (введен ФЗ от № 199-ФЗ) специально регулирует статус федеральной территории «Сириус»: нормативные правовые акты ее представительного органа о местных налогах и сборах также принимаются в соответствии с НК РФ.

Муниципальные органы не могут устанавливать новые виды налогов — они лишь конкретизируют элементы существующих местных налогов в пределах полномочий, делегированных Кодексом.

Обобщающее определение (Ч. 6 ст. 1 НК РФ)

Пункт 6 вводит собирательный термин, используемый во всем тексте Кодекса: «законодательство о налогах и сборах». Под этим понятием понимается совокупность:

• Налогового кодекса РФ (Часть первая и Часть вторая);
• Федеральных законов о налогах, сборах, страховых взносах;
• Законов субъектов РФ о налогах;
• Нормативных правовых актов муниципальных образований (и федеральной территории «Сириус») о местных налогах и сборах.

Именно на этот комплекс актов ссылается Кодекс, используя фразу «законодательство о налогах и сборах». Подзаконные акты (постановления Правительства, приказы Минфина, приказы ФНС) в это понятие не входят.

Особенности внесения изменений в налоговое законодательство (Ч. 7 ст. 1 НК РФ)

Пункт 7 устанавливает строгую процедуру изменения налогового законодательства для предотвращения «коневых» поправок и обеспечения прозрачности:

• Внесение изменений, приостановление, отмена или признание утратившими силу положений актов законодательства РФ о налогах и сборах осуществляются только отдельными федеральными законами.
• Такие изменения не могут быть включены в тексты федеральных законов, изменяющих другие законодательные акты РФ или содержащих сами по себе иные правовые нормы (запрет на «коневые» поправки).

Это гарантирует, что любые изменения в налоговой сфере проходят полноценную законодательную процедуру обсуждения и голосования как самостоятельный законопроект.

Таким образом, НК РФ определяет законодательство о налогах и сборах как строго иерархическую систему нормативных правовых актов трех уровней (федеральный, региональный, местный), вершиной которой является Налоговый кодекс. Кодекс не только устанавливает общие принципы, но и жестко ограничивает перечень налогов на каждом уровне, порядок их введения и компетенцию органов власти. Понимание структуры, закрепленной в статье 1 НК РФ, является обязательным условием для правильного применения налогового права, осуществления налогового контроля и защиты прав налогоплательщиков.