Система налоговых льгот и преференций для физических лиц является важным инструментом социальной политики государства. Однако предоставление налоговых вычетов, сниженных ставок и освобождений от платежей влечет за собой снижение доходной части бюджетов всех уровней. В связи с этим, в российском законодательстве закреплена обязательная процедура оценки эффективности таких мер поддержки. Статья рассматривает правовое регулирование, методологические подходы и ключевые результаты анализа эффективности льгот для населения на текущий момент.

Законодательная основа оценки эффективности налоговых расходов

Ключевым документом, регулирующим данную сферу, является Федеральный закон от № 236-ФЗ «О контроле за предоставлением налоговых льгот и иных налоговых преференций (налоговых расходов) и об оценке их эффективности». Данный закон ввел правовую определение понятия «налоговые расходы» и установил единые принципы их мониторинга.

Основные принципы оценки (ст. 4 Закона № 236-ФЗ)

• Полнота: оценка охватывает все предоставляемые налоговые льготы и преференции.
• Объективность: использование достоверных статистических и учетных данных.
• Прозрачность: публичность результатов оценки и методологии ее проведения.
• Системность: регулярное проведение оценки (ежегодно) и при подготовке новых нормативных актов.

Этапы процедуры

1. Инвентаризация: ведение реестра налоговых расходов (ведется Минфином России).
2. Сбор данных: получение информации от ФНС, Росстата, исполнительных органов власти субъектов РФ и МО.
3. Расчет показателей: определение бюджетной, социальной и экономической эффективности.
4. Формирование отчета: подготовка отчета об оценке эффективности налоговых расходов, направляемого в Правительство РФ и Госдуму.
5. Принятие решений: продление, изменение или отмена льготы на основе результатов анализа.

Методология Министерства финансов России

В 2017 году Минфин России разместил на официальном сайте проект методики оценки эффективности налоговых льгот, ставший базовым для последующих постановлений на региональном и муниципальном уровнях (например, Постановление Администрации Прудовского сельского поселения от № 132-П). Методология предполагает комплексный подход через три группы показателей:

Бюджетная эффективность

Оценивается соотношение объема упущенных бюджетных доходов (налоговых расходов) к достигнутым результатам. Ключевые метрики:

• Объем налоговых расходов (в абсолютном выражении и в % к доходам бюджета).
• Динамика налоговой базы после предоставления льготы.
• Возвратность льготы за счет роста смежных налоговых поступлений (НДС, НДФЛ, страховые взносы).

Социальная эффективность

Анализируется степень адресности поддержки целевым группам населения:

• Покрытие целевой группы (доля получателей льготы в общем числе потенциальных бенефициаров).
• Справедливость распределения (не получают ли льготу лица, не нуждающиеся в поддержке).
• Влияние на уровень доходов и качество жизни отдельных категорий граждан (пенсионеры, инвалиды, многодетные семьи, участники ВОВ и СВО).

Экономическая эффективность

Оценивается макроэкономическое воздействие: стимулирование потребления, инвестиционной активности домохозяйств, поддержка жилищного строительства (через имущественные вычеты по НДФЛ) и малых форм предпринимательства (самозанятость, НПД).

Автоматизированная система «Эффективность льгот»

Для обеспечения своевременного и качественного сбора данных с 2023 года функционирует и развивается Автоматизированная система (АС) «Эффективность льгот».

Функциональные обновления 2023–2024 гг.

• 2023 год: В систему добавлен отдельный модуль для автоматизированной оценки эффективности налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья (НДД). Хотя данный налог касается организаций, архитектура модуля заложила الأساس для детализированного анализа по секторам.
• 2024 год: Реализована детализация анализа ряда преференциальных налоговых режимов по отдельным площадкам и субъектам РФ. Это позволяет оценивать эффективность льгот для физических лиц (например, самозанятых на НПД, участников Сколково, резидентов ТОР) в региональном разрезе.

Интеграция АС с Единым налоговым счетом (ЕНС) и данными ФНС позволяет переходить от экспертных оценок к расчетам на основе массивов обезличенных данных о реальных плательщиках.

Анализ эффективности основных групп льгот для физических лиц

По итогам исследовательских работ (в т.ч. ВШЭ, Приволжский ФО) и отчетов Минфина, выделяются ключевые направления предоставления льгот населению и их оценка.

Налог на имущество физических лиц — лидер по объему налоговых расходов

Согласно данным муниципальной практики (Приложение № 2 к Постановлению № 132-П, отчет за 2020–2022 гг.), наибольший объем предоставленных налоговых льгот отмечается именно по налогу на имущество физических лиц: в 2022 году на его долю приходилось 83% от общего объема льгот на муниципальном уровне.

Основные категории бенефициаров (ст. 407 НК РФ):

• Пенсионеры по возрасту.
• Инвалиды I и II групп, инвалиды с детства.
• Участники и инвалиды ВОВ, лица, награжденные медалями/орденами СССР/РФ.
• Военнослужащие срочной службы.

Оценка эффективности: Высокая социальная адресность (поддержка уязвимых групп), низкая бюджетная эффективность (прямые потери доходов бюджетов МО), однако высокая политическая и социальная значимость. Экономическая эффективность проявляется в сохранении жилья за гражданами с фиксированными доходами.

Земельный налог и Транспортный налог

Льготы по данным налогам (ст. 391, 356 НК РФ) предоставляются в основном тем же категориям лиц, а также ветеранам труда, лицам, пострадавшим от радиационных катастроф.

• Бюджетная эффективность: Низкая (прямые потери местных бюджетов).
• Социальная эффективность: Высокая для категорий ветеранов и инвалидов (снижение нагрузки на фиксированный доход).
• Проблема: Частая дублирующая природа льгот (одно лицо получает льготу сразу по 3 имущественным налогам), что усложняет расчет истинной нагрузки на бюджет.

Налоговые вычеты по НДФЛ (ст. 218–221 НК РФ)

Это федеральный уровень налоговых расходов. Основные виды: стандартные (на детей), социальные (лечение, обучение, взносы НПФ), имущественные (покупка жилья, проценты по ипотеке), инвестиционные (ИИС типа А и Б).

• Имущественные вычеты: Демонстрируют высокую экономическую эффективность — стимулируют рынок первичного жилья и ипотечное кредитование. Объем вычетов по ипотеке растут ежегодно.
• Стандартные вычеты на детей: Высокая социальная эффективность, но низкая адресность (получают все, включая высокодоходные слои). Обсуждается переход к адресным выплатам.
• ИИС (Инвестиционные счета): Оценка эффективности показывает рост привлечения бытовых накоплений в экономику, однако значительная часть средств уходит в гособлигации (низкий риск, низкая доходность для экономики).

Специальные налоговые режимы для физлиц-предпринимателей

• НПД (Налог на профессиональный доход) — «Самозанятость»: По данным АС «Эффективность льгот» за 2024 г., режим показывает высокую экономическую эффективность (легализация доходов, рост налоговой базы) и социальную эффективность (поддержка занятости). Бюджетная эффективность положительная за счет охвата ранее «серой» зоны.
• Патентная система (ПСН) и ЕСХН: Эффективны для поддержки МСП, требуют регулярного мониторинга убыточности по отношению к ОСНО.

Региональные и муниципальные особенности

Субъекты РФ и МО имеют право устанавливать дополнительные льготы по региональным и местным налогам (ст. 12, 14 Закона № 236-ФЗ). Оценка их эффективности проводится по Методике Минфина с адаптацией под локальные условия.

Пример муниципальной практики (Крым, Прудовское с/п)

Проблема отмены федеральных льгот по местным налогам

Согласно п. 17 Правил оценки (утв. Постановлением Правительства РФ), по мере приближения истечения срока действия льготы решение о продлении принимается с учетом результатов анализа. На практике федеральные льготы по местным налогам (имущество, земля, транспорт) бессрочны, что создает жесткую нагрузку на местные бюджеты без компенсации со стороны федерального центра. Оценка эффективности в этом контексте часто сводится к расчету объема недополученных средств для планирования дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Ключевые проблемы и направления совершенствования

Методологические сложности

• Контруальность: Трудно измерить, что бы произошло, если бы льготы не было (контрфактуальный анализ).
• Мультиколлинеарность: Одновременное действие множества факторов (инфляция, рост зарплат, макрополитика) не позволяет изолировать влияние конкретной льготы.
• Качество данных: Неполнота информации о доходах бенефициаров для оценки адресности (проблема «богатых пенсионеров», получающих льготы по имуществу).

Цифровизация как драйвер качества оценки

Развитие АС «Эффективность льгот», интеграция с платформой «ГосТех», использование больших данных (Big Data) ФНС позволяют:

• Переходить к микромоделированию (расчет эффекта для каждого плательщика).
• Автоматически выявлять ошибки в применении льгот (двойное получение, несоответствие критериям).
• Прогнозировать налоговые расходы на 3–5 лет вперед при изменении демографии и законодательства.

Тренд на монетизацию и адресность

Результаты оценок последних лет (включая ВШЭ по Приволжскому ФО) показывают: льготы по налогу на прибыль, имуществу орг. и транспорту имеют низкую бюджетную и социальную эффективность, но способствуют экономическому развитию. Для физлиц тренд аналогичен — переход от универсальных налоговых льгот к адресным социальным выплатам и субсидиям (например, Единое пособие, социальный контракт) считается более эффективным инструментом борьбы с бедностью, чем налоговые вычеты, которые не получают неработающие бедные граждане.

Оценка эффективности льгот физическим лицам на современном этапе переходит от декларативной процедуры к -базированному (evidence-based) управлению. Ключевые выводы:

1. Основной объем налоговых расходов на физлиц приходится на имущественные налоги (83% на местном уровне) и вычеты по НДФЛ (на федеральном).
2. Высокая социальная эффективность у льгот для пенсионеров, инвалидов, ветеранов; высокая экономическая эффективность — у ипотечных вычетов и режима НПД.
3. Низкая бюджетная эффективность является системной чертой большинства социальных льгот, требуя компенсационных механизмов (дотации, субвенции).
4. Развитие АС «Эффективность льгот» (модули НДД, детализация по регионам/площадкам) создает технологическую базу для принятия взвешенных решений о продлении, сужении или замене льгот на прямые выплаты.

Дальнейшее совершенствование методологии в сторону микромоделирования и межведомственного обмена данными (ФНС, ПФР/СФР, Росстат, банки) позволит сделать систему налоговых расходов более прозрачной, справедливой и эффективной для экономики страны в целом.

Статья подготовлена на основе открытых данных КонсультантПлюс, материалов Минфина России, НИУ ВШЭ, нормативных правовых актов (ФЗ № 236-ФЗ, НК РФ) и муниципальной отчетности за 2020–2024 гг. Дата актуальности: .